緬甸“民地武”何其多
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7月31日，緬甸國防和安全委員會在內比都舉行會議
文/寧威
編輯/黃紅華
近期，緬甸國內進入新一輪的武裝沖突，政府軍和國內少數民族地方武裝（民地武）在撣邦北部大打出手。8月3日下午，緬甸民族民主同盟軍（也稱果敢同盟軍）攻占了撣邦北部重鎮臘戌。
自2023年10月份以來，果敢同盟軍、德昂軍和若開軍組成的“三家兄弟聯盟組織”在緬甸撣邦北部發動“1027行動”。今年5月，“三兄弟聯盟組織”發動“1027行動”第二階段進攻，緬甸政府軍深陷多條戰線，在緬甸撣邦、若開邦等地丟失多個據點，戰局變化之快令人咂舌。
緬甸自獨立伊始，內部的民族沖突一直沒有得到有效解決。這與緬甸的多民族國家屬性有很大關系。根據緬甸政府1983年劃定的民族列表，“緬甸境內民族可分為8個支系，各支系又分若干分支，總共為135個民族”。由于復雜的歷史問題和現實原因，緬甸民族問題在國家獨立后不斷激化，最終發展為少數民族地方武裝與緬甸政府之間的長期武裝沖突和對抗。
內外因交織的“惡果”
早在封建王朝時期，緬族憑借強大的經濟和軍事力量南征北戰，建立了相對統一的中央政權，使得緬族主體地位進一步得到加強。與此同時，為逃離奴役和稅賦，少數民族往往逃向邊遠、高海拔地區，山區和邊區成為民族國家的“碎片區”和避難所。各少數民族聚居的山區普遍實行土司制度，在居住、農業和社會結構模式上自給自足，長期處于相對隔閡狀態，國家認同感薄弱。同時由于地形等不利條件，緬甸中央政府始終未能徹底征服這些少數民族聚居區，因此，緬甸中央王朝無法建立起一套嚴密的國家行政制度，來對少數民族聚居的山區進行有效管理。
英國殖民者是另外一個“肇事者”。歷經三次英緬戰爭后，1824年緬甸徹底淪為英國殖民地。英國殖民者在緬甸實行“分而治之”的殖民政策，保留少數民族地區土司制度，同時別有用心地在少數民族上層人士中扶持親英勢力，幫助少數民族組建軍隊對抗緬族，使本就十分脆弱的民族關系進一步遭到破壞。
緬甸獨立前夕，當時的領導人昂山成功聯合部分少數民族簽訂《彬龍協議》，緬甸作為一個整體的民族國家取得獨立，英國殖民者“分而治之”的如意算盤也完全落空。然而，在英國殖民當局的挑唆下，緬甸極右勢力暗殺了昂山將軍，《彬龍協議》所達成的各項協議隨之遭遇挫折。
緬甸獨立后，緬甸政府出臺了針對少數民族地區的民族政策，但在操作過程中，因急于強化各少數民族的國家認同，造成民族關系惡化，最終升級為各民族間的武裝沖突，出現了撣族、孟族、克倫族、克欽族四支實力較強的少數民族反政府武裝，總兵力在6000至7000人。到奈溫政府時期，處理民族問題的態度和手段更趨強硬，政治上以中央集權替代邦區少數民族自治，軍事上實施“戡亂”武力清剿少數民族武裝。
少數民族地區的上層人士掌握著種種特權，緬甸政府為加強中央集權而采取的種種削弱地方自治權力的措施，也損害了他們的既得利益。這些上層人士不肯輕易交出權力，紛紛成立地方武裝與中央政府對抗。政府與“民地武”間武裝沖突愈演愈烈，國內因此涌現大量“民地武”，并在上世紀70年代中期至80年代中期達到頂峰。據緬甸官方統計，上世紀80年代末，緬甸有29支少數民族反政府武裝，總人數超過4萬人。
新軍人政權上臺后，一改奈溫政府的一味鎮壓，實行“剿撫并用，分化瓦解”的兩手政策。通過采取的一系列務實靈活措施，先后與部分實力強大的“民地武”組織簽署了和平協議，使緬甸政府從奈溫時期的“四面楚歌”困境中擺脫出來。
在民選政府（吳登盛政府）時期，大部分“民地武”受邀進入全國停火協議機制簽署談判進程。2015年10月，克倫民族聯盟（KNU）等8支“民地武”領導人在全國停火協議上簽字，緬甸和平進程取得歷史性進展。民盟執政之后，基本上認可和繼承了此前的全國停火協議框架，推動簽署停火協議的“民地武”組織達到10家。
2021年初軍方接管權力后，未能出臺有助于族群間建立信任、化解矛盾的相關政策，民族矛盾進一步激化。
美國是躲在幕后的黑手
除了民族內部矛盾外，西方國家的干涉，也是緬甸沖突不斷的一個重要原因。近年來，西方國家加大了干預緬甸內部事務的力度，緬甸政局動蕩，背后始終有西方國家的影子。據美國《國家利益》雜志披露，以美國為首的西方國家在暗中支持一些武裝搞挑撥、分裂，借機進行地緣博弈。
美國和平研究所2022年2月發布的報告寫道：“若美國不能在緬甸當前的沖突中發揮更積極的作用，就有可能把重要的地緣戰略影響力拱手讓給中國和該地區的其他國家。”換言之，動蕩的緬甸最符合美國的國家利益。
為此，根據對緬甸的目標定位，美國利用一切議題攪亂緬甸，欲將緬推向經濟倒退、社會失序、長期內亂的困境。今年3月，美國向緬甸提供1.21億美元援助，其中，向人民保衛軍（PDF）和“民地武”組織提供的資金為2500萬美元。
值得一提的是，6月13日，印度媒體刊文質疑美國中情局正策劃在孟加拉國、緬甸和印度東北部扶植一個基督教國家。印度《第一郵報》稱，美國介入印度鄰國的內政，不論是緬甸還是孟加拉國，都會產生外溢效應。
2023年12月，緬甸官媒《緬甸新光報》發表題為《火上澆油》的社論指出，“緬甸國內當前多地爆發戰事，國家陷入自獨立之初‘群雄叛亂’以來的第二次嚴重形勢，面臨國家、民族分裂和主權不穩的風險均是拜西方攪局所賜，譴責美西方媒體借機炒作輿論，唱衰緬甸軍隊，號召緬甸全國人民攜手共同維護國家安全穩定”。
政局動蕩已造成嚴重的人道主義災難。今年4月，聯合國人權事務負責人表示，自去年10月沖突爆發以來，緬甸戰亂已蔓延至若開邦17個鄉鎮中的15個，已有超過320萬人成為境內流離失所者，年輕人正在離開緬甸，試圖躲避沖突和強迫征兵。7月，聯合國發表聲明指出，緬甸全國范圍內的平民正在遭受族裔武裝團體與緬甸軍方之間新一輪暴力的影響，緬甸人道主義危機“已進入了一個危險的新篇章”，根深蒂固的沖突對平民構成嚴重威脅，引發令人擔憂的族群間緊張局勢死灰復燃，導致流離失所人數達到創紀錄水平。
對話是最好的出路
緬甸民族問題困擾了緬甸半個多世紀，民族沖突也使得緬甸經濟社會發展從早期東南亞地區前列淪落到末流。
“民地武”與政府之間的核心矛盾之一是分權。政治地位、經濟利益和資源分配不均，是造成緬甸“民地武”問題產生并長期存在的最直接原因。“民地武”所期望解決的諸如政治權益分配、資源開發與收益分成、打擊走私、販毒、土地兼并、違法軍火貿易和安全事務等事關其實際利益方面的問題，因為緬甸政府內部的政治斗爭以及與軍隊、議會、宗教等各種力量間極為復雜的牽制關系，無法形成各方滿意的方案。
武裝力量的歸屬是最大的爭議。2008年憲法明確指出，軍隊是國家唯一的武裝防御力量，總司令是軍隊中最高指揮官。然而，“民地武”不愿意放棄“槍桿子”，他們希望能夠建立聯邦武裝部隊，其中，隸屬于少數民族地區的武裝名義上歸屬國家軍隊，但由少數民族地區直接管理。
對“民地武”來說，沒有全面政治協議就放棄武器將置自身于嚴重不利地位：一旦解除武裝，將不再有保護自己的手段，只能任由政府宰割。此外，“民地武”不僅擔心政府軍，還要防范其他實力強大的“民地武”以“大魚吃小魚”的方式吞并自己。因此，維持一支完全聽命于自己的獨立武裝就成了各少數民族的“共識”，這也是“民地武”越打越多的原因所在。
從目前局勢看，在緬甸這樣一個長期沖突的國家，要徹底解除少數民族武裝將會是一場長期艱苦的斗爭，通過政治制度設計使各方能夠以合法方式保障各自利益，方能化解緬甸族群關系的痼疾。緬甸人民黨主席吳哥哥基表示，解決沖突主要還得依靠我們自己。
緬甸局勢的穩定不僅有賴于緬甸各方達成妥協，也需要國際社會共同努力。7月29日，聯合國針對緬甸局勢發表聲明指出，武裝沖突各方應充分尊重國際法和國際人道法，并敦促各方恢復對話，停止暴力升級，全面保護平民。聲明敦促迅速落實聯合國安理會關于緬甸局勢的第2669（2022）號決議，決議要求立即結束全國范圍內的所有形式的暴力，并克制和緩解緊張局勢。
與美亂中牟利不同，作為緬甸的近鄰，中國與東盟國家高度關注緬甸和緬北局勢發展演變，期待緬甸和緬北局勢盡快恢復穩定，將繼續勸和促談，協調沖突各方通過對話協商解決問題，早日實現緬甸民族團結和國家的穩定發展。
（作者系國防科技大學東南亞研究中心副主任）
