換帥后，英國(guó)外交這盤(pán)棋
2021年8月5日，非法移民在英國(guó)邊防人員的陪同下，來(lái)到多佛港下船
文/李冠杰
編輯/吳美娜
借著選民不滿英國(guó)經(jīng)濟(jì)不振、公共服務(wù)危機(jī)、非法移民增加等問(wèn)題，工黨擊敗保守黨贏得議會(huì)下院選舉，新首相斯塔默7月5日正式上任。上任不到一周，英國(guó)新政府就展開(kāi)一系列緊鑼密鼓的操作，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面宣布改革方案、廢除非法移民遣送的“盧旺達(dá)計(jì)劃”、重拾“親歐”路線等，無(wú)不顯示出求變之心。
政府更迭后的英國(guó)，將與國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生怎樣的連接和碰撞？
新內(nèi)閣高度專(zhuān)業(yè)化
本屆英國(guó)議會(huì)下院選舉，工黨以412席對(duì)121席完勝保守黨。工黨領(lǐng)袖斯塔默在選戰(zhàn)中誓言要結(jié)束保守黨政府給英國(guó)帶來(lái)的“混亂”，大選獲勝后他隨即成為首相，快速組閣并推進(jìn)變革。
表面看，斯塔默內(nèi)閣政府的突出特點(diǎn)是，女性人員比例大，占據(jù)一半，很多閣員接受的是公立學(xué)校教育，這些都與工黨的社會(huì)基礎(chǔ)等自身屬性有關(guān)。細(xì)看之下會(huì)發(fā)現(xiàn)，斯塔默內(nèi)閣專(zhuān)業(yè)化程度很高。財(cái)政大臣、內(nèi)政大臣和外交大臣是英國(guó)政府最重要的三個(gè)職位，分別由蕾切爾·里夫斯、伊薇特·庫(kù)珀和戴維·拉米擔(dān)任。里夫斯和庫(kù)珀均畢業(yè)于倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，圭亞那裔英國(guó)黑人拉米畢業(yè)于哈佛大學(xué)法學(xué)院。
從這些任命看，斯塔默選擇專(zhuān)業(yè)人才管理內(nèi)政外交，其執(zhí)政的主要目標(biāo)是重振英國(guó)經(jīng)濟(jì)，讓英國(guó)重回世界舞臺(tái)。
在保守黨過(guò)去執(zhí)政的14年里，英國(guó)外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化。英國(guó)“脫歐”，削弱了其國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷下滑，文化軟實(shí)力也遭破壞。可以說(shuō)，英國(guó)的國(guó)際影響力發(fā)生了斷崖式下跌。
斯塔默政府致力于推進(jìn)變革和重建英國(guó)，其外交目標(biāo)是讓英國(guó)重回世界舞臺(tái)。現(xiàn)任外交大臣拉米拋棄了保守黨喊出的“全球英國(guó)”口號(hào)，注重理論建構(gòu)，提出了所謂“進(jìn)步現(xiàn)實(shí)主義”國(guó)際關(guān)系理論來(lái)指導(dǎo)外交。
今年4月，身為影子外交大臣的拉米在美國(guó)《外交事務(wù)》雜志發(fā)表題為《進(jìn)步現(xiàn)實(shí)主義的案例：英國(guó)為何必須制定全球新路線》的文章，主張英國(guó)要在積累權(quán)力的基礎(chǔ)上追求國(guó)際正義，把權(quán)力、利益和道德糅合在一起。7月，拉米擔(dān)任外交大臣后繼續(xù)秉持這一理念，表明今后英國(guó)的對(duì)外關(guān)系和外交布局將以所謂“進(jìn)步現(xiàn)實(shí)主義”理論為指導(dǎo)思想。
英國(guó)對(duì)外政策變與不變
那么，新政府領(lǐng)導(dǎo)下的英國(guó)對(duì)外政策已發(fā)生或即將發(fā)生哪些變化？不變的又是什么？這些，或可從斯塔默和拉米的言論和行動(dòng)中窺見(jiàn)一斑。
在對(duì)世界局勢(shì)的認(rèn)知上，工黨政府與保守黨政府高度一致。在斯塔默和拉米看來(lái)，美國(guó)霸權(quán)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，俄羅斯“粉碎”了歐洲秩序，等等。他們認(rèn)為，這不是變革的時(shí)代，而是時(shí)代的變革。在這種時(shí)代轉(zhuǎn)型中，所謂“民主國(guó)家”陣營(yíng)的力量受到削弱。
更重要的是，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)全球化未必產(chǎn)生“自由民主”的價(jià)值觀，西方陣營(yíng)嫻熟的和平演變手段已經(jīng)失效，“歷史并未終結(jié)”。因此，他們傾向打造“陣營(yíng)對(duì)抗”，原本就傾向于注重集體主義的工黨在國(guó)際上必將更加依賴聯(lián)盟的力量。
斯塔默政府對(duì)英國(guó)實(shí)力的認(rèn)知也已發(fā)生改變。英國(guó)在2022年被印度超越而淪為世界第六大經(jīng)濟(jì)體，印度裔的蘇納克登上英國(guó)權(quán)力中心，英國(guó)很多民眾心態(tài)發(fā)生巨大變化。
從過(guò)去保守黨政府倡導(dǎo)的“發(fā)展援助超級(jí)大國(guó)”“科技超級(jí)大國(guó)”，到工黨政府準(zhǔn)備塑造的“清潔能源超級(jí)大國(guó)”，雖然都可以看到英國(guó)的超級(jí)大國(guó)雄心，但此后其逐漸具體化到某個(gè)領(lǐng)域的超級(jí)大國(guó)，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)英國(guó)國(guó)內(nèi)的發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)有實(shí)力制定英國(guó)力所能及的對(duì)外政策目標(biāo)。
2020年1月31日，在英國(guó)拉姆斯蓋特，“我們?nèi)匀粣?ài)歐盟”的標(biāo)語(yǔ)投射在拉姆斯蓋特山崖上
在跨大西洋關(guān)系層面，斯塔默政府對(duì)英國(guó)在“歐洲-大西洋”地區(qū)中扮演的角色定位未變，但側(cè)重點(diǎn)可能發(fā)生了變化。英美關(guān)系和英歐關(guān)系是英國(guó)對(duì)外關(guān)系的重中之重，而英國(guó)是歐洲與大西洋關(guān)系中最重要的地緣政治玩家。
歷史上，英國(guó)加入歐共體有力推動(dòng)了歐洲一體化發(fā)展，而英國(guó)“脫歐”則加劇了歐洲一體化的停滯狀態(tài)。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)對(duì)美關(guān)系基調(diào)基本未變，英國(guó)政府歷來(lái)把發(fā)展英美特殊關(guān)系放在首位。英國(guó)是歐美關(guān)系的調(diào)節(jié)器和催化劑，跨大西洋關(guān)系的緊密程度與英國(guó)的外交努力直接相關(guān)。從某種程度上說(shuō)，英國(guó)也在歐美關(guān)系中實(shí)施“分而治之”策略，確保其在歐美之間有固定的位置。
在俄烏沖突給歐洲帶來(lái)巨變的形勢(shì)下，斯塔默政府正在改變英國(guó)對(duì)美對(duì)歐關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)。誠(chéng)然，英美關(guān)系仍是至關(guān)重要、不可或缺的，但英歐關(guān)系也很重要，因?yàn)橛?guó)地處歐洲。既然英國(guó)脫離了歐盟，斯塔默政府不會(huì)推動(dòng)英國(guó)重返歐盟，但加強(qiáng)英歐關(guān)系勢(shì)在必行。
在保守黨治下，英國(guó)與歐盟達(dá)成了《歐盟-英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》，基本穩(wěn)定了英歐貿(mào)易關(guān)系。但英歐在安全合作上沒(méi)有任何條約協(xié)議，斯塔默政府有意與法德進(jìn)行防務(wù)和安全合作，共同應(yīng)對(duì)各種威脅和挑戰(zhàn)。
通過(guò)抓住重點(diǎn)國(guó)家，斯塔默政府意欲深化對(duì)歐關(guān)系，他不愿看到歐洲一盤(pán)散沙的局面，因?yàn)闅W洲的衰敗必然使英國(guó)對(duì)美國(guó)更加依賴，英國(guó)的影響力和話語(yǔ)權(quán)將進(jìn)一步喪失。
斯塔默在上任當(dāng)晚就與德法領(lǐng)導(dǎo)人通電話，提出要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、移民等領(lǐng)域合作。戴維·拉米7月6日出訪德國(guó)，稱“現(xiàn)在是時(shí)候重啟我們與歐洲朋友和盟友的關(guān)系了”。拉米7月7日在訪問(wèn)波蘭途中向英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》披露，工黨政府有意與歐盟簽署一份安全條約，涵蓋防務(wù)、能源、衛(wèi)生、氣候變化、非法移民等多項(xiàng)議題。
在全球?qū)用妫着斜Ｊ攸h政府忽視“全球南方”國(guó)家，認(rèn)為保守黨政府公然頌揚(yáng)殖民主義，冒犯了全球新興中產(chǎn)階級(jí)，損害了英國(guó)的軟實(shí)力。斯塔默在7月召開(kāi)的北約峰會(huì)上公開(kāi)表示，英國(guó)將與“全球南方”國(guó)家進(jìn)行更深層次的接觸。
初步判斷，發(fā)展與“全球南方”等發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系將是斯塔默政府接下來(lái)在全球戰(zhàn)略布局的重要方面，而重振英聯(lián)邦可能是實(shí)用性更強(qiáng)的工具。由此可以預(yù)見(jiàn)，英國(guó)的全球戰(zhàn)略調(diào)整將迎來(lái)重要的變革期，而其整個(gè)外交戰(zhàn)略棋局必將受到這項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略的影響。
對(duì)華政策方面，目前看來(lái)，斯塔默政府將延續(xù)保守黨政府的基調(diào)，但更加注重在全球范圍內(nèi)打造多邊合作機(jī)制。斯塔默承諾，工黨政府將制定一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性方案來(lái)管控英中關(guān)系。
諸多限制下力難從心
當(dāng)前英國(guó)面臨的內(nèi)外時(shí)局，決定了新政府外交政策的推進(jìn)不會(huì)盡如所愿。
斯塔默政府在大選中給出“重建英國(guó)”的五項(xiàng)任務(wù)，均關(guān)注英國(guó)國(guó)內(nèi)問(wèn)題，其中與外交最相關(guān)的是“把英國(guó)打造成清潔能源超級(jí)大國(guó)”。
英國(guó)政府無(wú)論怎樣調(diào)整英國(guó)的外交戰(zhàn)略和目標(biāo)，都必須為增強(qiáng)英國(guó)的軟硬實(shí)力服務(wù)，而其最終目標(biāo)是為英國(guó)民眾的就業(yè)、安全與生活品質(zhì)提供保障。從這點(diǎn)說(shuō)，斯塔默政府正在提升英國(guó)的實(shí)力，并從實(shí)力地位出發(fā)進(jìn)行外交布局。
但問(wèn)題是，假若英國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑，國(guó)內(nèi)依舊問(wèn)題頻發(fā)，還有多少實(shí)力支撐在外交層面發(fā)力？
斯塔默政府外交政策以硬實(shí)力為根基，必然注重武力。英國(guó)的硬實(shí)力衰落導(dǎo)致外交話語(yǔ)權(quán)減弱，斯塔默和拉米都清楚認(rèn)識(shí)到了這點(diǎn)。增強(qiáng)硬實(shí)力主要的手段是加強(qiáng)軍事和國(guó)防力量，斯塔默政府必然在這方面增加預(yù)算和開(kāi)支力度。與此同時(shí)，由于依靠和強(qiáng)調(diào)集體安全，英國(guó)自身增加軍費(fèi)，也會(huì)敦促盟友加大開(kāi)支比例，尤其是在北約國(guó)家中推行英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果，有可能加劇全球軍備競(jìng)賽。7月17日，英國(guó)國(guó)王查爾斯三世在新政府成立后的講話中指出，英國(guó)將維持強(qiáng)大的武裝力量，包括核威懾能力。英國(guó)似乎在為核戰(zhàn)爭(zhēng)做準(zhǔn)備。
斯塔默政府倡導(dǎo)所謂“價(jià)值觀外交”，以擁有共同的價(jià)值觀來(lái)推進(jìn)英國(guó)的雙多邊關(guān)系。無(wú)論是重振英聯(lián)邦還是推進(jìn)英國(guó)主導(dǎo)的多邊合作，都已悄然混入這一理念，終極目標(biāo)是構(gòu)建以英國(guó)價(jià)值為引領(lǐng)的國(guó)際體系。
現(xiàn)實(shí)卻是，當(dāng)前的世界正在走向多極化體系，核心理念是多邊主義。但英國(guó)對(duì)多邊主義的理解有些“單邊”，其目標(biāo)是宣揚(yáng)和擴(kuò)大英國(guó)的價(jià)值理念。英國(guó)不愿看到自身成為多極化體系中一個(gè)體系的領(lǐng)導(dǎo)者，而是要做全球價(jià)值體系的引領(lǐng)者。英國(guó)推行這種以自我為中心的“價(jià)值觀外交”的結(jié)果，可能導(dǎo)致與其他國(guó)家和文明的價(jià)值體系產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，甚至因價(jià)值觀不同產(chǎn)生根本性沖突。
（作者系上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國(guó)別研究院英國(guó)研究中心智庫(kù)研究員）
